Административно-правовой статус государственных служащих органов исполнительной власти

Описание

СОДЕРЖАНИЕ

Введение………………………………………………………………………………3
Глава 1. Административно-правовой статус государственных служащих………7
1.1. Понятие и виды государственных служащих………………………………7
1.2. Права и обязанности государственных служащих………………………..19
1.3. Юридическая ответственность государственных служащих…………….31
Глава 2. Правовое регулирование статуса государственных служащих на основе законодательных ограничений и запретов, стимулов и гарантий их деятельности………………………………………………………………………..44
2.1. Ограничения и запреты, связанные с государственной службой………..44
2.2. Система мер поощрения и гарантии деятельности государственных служащих…………………………………………………………………………50
Глава 3. Совершенствование правового регулирования статуса государственных служащих……………………………………………………….58
Заключение………………………………………………………………………….68
Список литературы…………………………………………………………………73
Приложения…………………………………………………………………………80

ВВЕДЕНИЕ

По статистическим данным, большинство государственных служащих (более 83%) несут свою службу в органах исполнительной власти [41, стр. 42]. Это объясняется тем, что исполнительная ветвь власти имеет всеохватывающий характер. Структурами исполнительной власти охватываются практически все сферы общественной жизни: организация обороны и внешних сношений, охрана общественного порядка, обеспечение общественной и государственной безопасности, экономика, наука, образование, культура, здравоохранение, социальная сфера. Поэтому исполнительная власть по сравнению с другими ветвями государственной власти наиболее тесно связана с институтом государственной службы. Она осуществляет свои функции, а, следовательно, и функции государства через органы специального постоянно действующего аппарата, в котором работают государственные служащие.
Фактически государство выполняет свои функции через государственных служащих. Государственные служащие составляют основу любого органа государственного органа, и, в первую очередь, органа исполнительной власти. Неслучайно теоретики права отмечают, что государственные служащие являются одним из элементов (структурной частью) механизма государства и занимаются управлением [44, стр. 96]. При этом механизм государства и его структура, в т.ч. один из его элементов, представленный государственными служащими, не остаются неизменными. На них оказывают свое влияние как внутренние (культурно-исторические, национально-психологические, религиозно-нравственные особенности, территориальные размеры страны, уровень экономического развития, соотношение политических сил и пр.), так и внешние (международная обстановка, характер взаимоотношений с другими государствами и т.п.) факторы. В частности, если Российское государство имеет большую территорию, то и система управления им, система государственной службы будет соответствующей, включающей сложную структуру механизма государства (государственные служащие общефедеральных органов государственной власти и управления и органов государственной власти и управления субъектов федерации). В условиях войны возрастает роль армии, спецслужб, военных предприятий и т.п. и соответственно значимость должностных лиц и служащих этих структур. В условиях высокого уровня преступности, коррупции и других негативных явлений в обществе особое значение приобретают правоохранительные органы. В условиях духовного кризиса на первое место должны выдвигаться научные, воспитательно-образовательные подразделения, учреждения культуры и т.д.
Основополагающими законами в сфере правового регулирования института государственной службы и статуса государственных служащих являются ФЗ от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ (в ред. от 28.12.2010) «О системе государственной службы Российской Федерации» [10] и ФЗ 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ (ред. от 21.11.2011) «О государственной гражданской службе Российской Федерации» [11]. Указанными законодательными актами определены правовые и организационные основы системы государственной службы РФ, даны определения федеральной государственной службы и ее видов, а также федерального государственного служащего и государственного гражданского служащего субъекта РФ, закреплены права и обязанности государственных служащих, ограничения и запреты, связанные с государственной службой, условия прохождения службы и пр.
Проблема административно-правового статуса государственных служащих в современных условиях имеет достаточно актуальный характер. Во-первых, это объясняется тем, что государственные служащие образуют основную группу субъектов административного права, поскольку они как представители государственной власти призваны осуществлять полномочия организационно-распорядительного характера. При этом государственные служащие, будучи частью механизма государства, находятся в постоянном динамическом развитии, что обловлено социально-экономическими, политическими преобразованиями в обществе. Во-вторых, в связи с усилением борьбы с проявлениями коррупции на государственной службе, существенно изменился правовой статус государственных служащих. В частности, на них возложены обязанности по урегулированию и недопущению конфликта интересов, по предотвращению коррупционных правонарушений, раскрытию своего имущественного положения и пр. Неисполнение этих обязанностей влечет дисциплинарную ответственность госслужащего в связи с утратой доверия. Закон также установил дополнительные ограничения и запреты, связанные с прохождением государственной службы.
Предмет исследования – общественные отношения, складывающиеся в процессе реализации правового статуса государственных служащих органов исполнительной власти.
Объект исследования – нормы законодательства, устанавливающие права, обязанности и ответственность государственных служащих, ограничения и запреты, связанные с государственной службой, меры поощрения и гарантии деятельности государственных служащих.
Цель исследования – юридический анализ правового статуса (положения) государственных служащих.
Для достижения указанной цели нами сформулированы следующие задачи:
1) определить понятие и виды государственных служащих;
2) изучить права и обязанности государственных служащих;
3) рассмотреть проблему юридической ответственности государственных служащих;
4) исследовать ограничения и запреты, связанные с государственной службой;
5) изучить меры поощрения и гарантии деятельности государственных служащих;
6) сформулировать предложения по совершенствованию правового регулирования статуса государственных служащих.
Теоретическую основу исследования составили труды таких авторов как А.П. Алехин, Т.И. Арсеньева, Д.И. Бахрах, И.Л. Бачило, В.Д. Граждан, А.А. Гришковец, Р.И. Елагин, А.В. Карачев, А.А. Кармолицкий, И.Ш. Килясханов, В.В. Кириллов, В.А. Козбаненко, Ю.М. Козлов, А.Н. Костюков, М.А. Лапина, Н.И. Матузов, А.В. Малько, А.Ф. Ноздрачев, Д.М. Овсянко, В.И. Осейчук, Б.В. Россинский, М.Б. Смоленский, Ф.И. Шамхалов и др.
Научная новизна исследования состоит в том, что в нем содержатся рекомендации по совершенствованию правового регулирования статуса государственных служащих.
Практическая значимость исследования заключается в том, что передоложенные нами рекомендации могут быть использованы при корректировке федерального законодательства, регулирующего вопросы государственной службы, а также при формировании федеральной программы реформирования государственной службы на очередной период.
Методы исследования — познание, социальное и нормативно-правовое исследование, сравнительный анализ, синтез, статистика, математическая обработка результатов и др.

ГЛАВА 1. АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЙ СТАТУС ГОСУДАРСТВЕННЫХ СЛУЖАЩИХ

1.1. Понятие и виды государственных служащих
Для уяснения сущности правового статуса государственных служащих обратимся прежде к содержанию понятия «государственный служащий». К сожалению, законодатель не дает общего определения данного понятия, разделяя государственных служащих на федеральных государственных служащих, государственных гражданских служащих субъекта Российской Федерации, гражданских служащих.
Законодательный пробел отчасти восполнен научной доктриной. Однако в литературе отражены различные представления о понятии государственного служащего. Основная причина этого – разнообразие социальных функций, выполняемых служащими. Нельзя признать удачным определение, сводящее служащего к лицу, работающему по найму в различных учреждениях, в сфере обслуживания [48, стр. 971], поскольку оно может быть распространено также на работников, не являющихся служащими. На наш взгляд, ошибочно мнение, что служащий, в отличие от производственного персонала, не участвует в создании материальных ценностей, что его труд непроизводителен [47, стр. 269-270]. Напротив многие категории служащих стоят у истоков научно-технического прогресса во всех сферах экономики и опосредованно оказывают влияние на ее функционирование и развитие. Утрачивает свое значение отграничение служащего от других категорий работников только по характеру труда: труд служащих не связан непосредственно с физическим воздействием на материальные объекты [55, стр. 304]. Труд многих категорий рабочих и служащих сближается общностью его характера. Порой трудно определить с точки зрения характера труда, является тот или иной работник служащим или
ГЛАВА 2. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ СТАТУСА ГОСУДАРСТВЕННЫХ СЛУЖАЩИХ НА ОСНОВЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫХ ОГРАНИЧЕНИЙ И ЗАПРЕТОВ, СТИМУЛОВ И ГАРАНТИЙ ИХ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

2.1. Ограничения и запреты, связанные с государственной службой
Важнейшими элементами правового статуса госслужащих являются ограничения и запреты, связанные с прохождением государственной службы.
Под ограничениями для государственного служащего понимаются обусловленные Конституцией РФ, а также законодательством о государственной службе, условия и запреты, ставящие государственного служащего в определенный правовой режим, выходить за пределы которого запрещено законодательством [43, стр. 78].
Ограничения и запреты для гражданского государственного служащего установлены в ст.ст. 16, 17 ФЗ «О государственной гражданской службе РФ» [11].
Установленные законодательством ограничения и запреты имеют абсолютный характер, они связаны непосредственно с исполнением государственным служащим официальных обязанностей.
Они обусловлены спецификой государственной службы и имеют своей конечной целью обеспечение ее эффективного функционирования. Государственная служба неотделима от осуществления государственной власти. В связи с этим должны быть правовые препятствия всегда возможному злоупотреблению принадлежностью к этой власти.
Установленные законом ограничения в основном направлены на предупреждение и пресечение коррупции в системе государственной службы. Их основная цель обеспечить эффективную профессиональную деятельность по исполнению полномочий государственных органов; установить препятствия
ГЛАВА 3. СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ СТАТУСА ГОСУДАРСТВЕННЫХ СЛУЖАЩИХ

Одним из элементов статуса государственных служащих являются их права и обязанности, установленные законом. Так, государственный служащий по закону имеет право на оплату труда. При этом оплата труда госслужащего осуществляется в виде денежного содержания, которое является основным средством материального обеспечения чиновника и стимулом его профессиональной служебной деятельности по замещаемой должности.
Однако современную государственную службу характеризует сочетание высокого уровня коррумпированности государственных служащих с их социальной незащищенностью и должностным бесправием. Уровень официального денежного содержания, как правило, противоречит реальным стандартам потребления чиновников, порождает обстановку лжи, двоемыслия.
Ю.В. Трунцевский указывает, что «имеющие место взятки среди сотрудников нижнего и среднего звена — это всего лишь возможность им за счет своих полномочий дофинансироваться, т.е. каждый сотрудник, превышающий свои служебные полномочия из корыстных побуждений, добавляет к своему установленному заработку ту часть, которой, по его мнению, не хватает, чтобы достойно существовать» [60, стр. 34]. В данной связи профессор приходит к выводу, что государство должно предоставить сотрудникам ОВД соцгарантии за нелегкую службу: льготные кредиты для покупки недвижимости и др.; получение образования, в т.ч. внеконкурсный прием детей сотрудников в ведомственные учебные заведения; пенсия в размере 100% после 25 лет службы не по 3% за каждый следующий год, а сразу; продовольственный паек; гарантированные отдых и лечение; помощь в трудоустройстве супруга; юридическая помощь в решении необходимых бытовых проблем. Обладая таким

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Анализ исследуемой темы позволяет сделать следующие основные выводы и предложения.
1. Государственный служащий – это работник нефизического труда, осуществляющий профессиональную деятельность в органах исполнительной власти РФ и субъектов РФ.
Нормативно-правовую базу профессиональной деятельности госслужащих составляют: Конституция РФ, ФЗ «О системе государственной службы в РФ», ФЗ «О государственной гражданской службе РФ», иные специальные законы, законы субъектов РФ указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, акты федеральных министерств и ведомств, акты органов исполнительной власти субъектов РФ. В своей деятельности госслужащие обязаны руководствоваться принципами государственной службы, установленными законом (принцип законности, приоритета прав и свобод граждан, открытости государственной службы, профессионализма и компетентности и пр.).
Классификацию государственных служащих можно проводить по различным основаниям. В зависимости от видов государственной службы (гражданская, военная и правоохранительная) выделяются государственные гражданские служащие, военнослужащие, служащие правоохранительных органов. По принципу федерализма следует различать федеральных госслужащих и госслужащих субъекта РФ. Госслужащих можно классифицировать по классным чинам, званиям, видам занимаемых должностей, сферам деятельности и пр.
2. Правовой статус государственных служащих – совокупность их прав, обязанностей и полномочий, которые они осуществляют в силу занимаемой должности. Элементами правового статуса государственных служащих являются:
— права и обязанности;
— юридическая ответственность;
— ограничения и запреты, связанные с государственной службой;
— меры поощрения;
— государственные гарантии деятельности.
3. Государственные служащие как представители власти обладают широкими полномочиями. В то же время действующее законодательство предъявляет к государственным служащим повышенные требования. В свете недавних изменений, внесенных в ФЗ «О государственной гражданской службе РФ» на них возложены обязанности по урегулированию и недопущению конфликта интересов, по предотвращению коррупционных правонарушений, раскрытию своего имущественного положения и пр.; введена дисциплинарная ответственность за невыполнение этих обязанностей, вплоть до увольнения в связи с утратой доверия; установлены дополнительные ограничения и запреты, связанные с государственной службой и пр.
Необходимо отметить, что установленные запреты не преследуют цели ущемления гражданских прав государственных служащих и направлены на обеспечение независимости их служебной деятельности, против коррупции, на создание нормальных условий для работы государственного аппарата.
Ответственность государственных служащих содержит значительный, хотя и своеобразный, потенциал стимулирования действенности служебной деятельности. Она органично связана с правовыми основаниями этой деятельности государственных служащих, необходимостью строжайшего соблюдения ими государственной и служебной дисциплины, законности. Их нарушения государственными служащими, особенно наделенными властными полномочиями, затрагивают непосредственно интересы государства, могут ущемлять права и свободы граждан.
В зависимости от характера правонарушений, совершенных государственными служащими, они могут привлекаться к следующим видам ответственности: дисциплинарной, административной, материальной, гражданско-правовой, уголовной.
4. Юридический анализ статуса государственных служащих органов исполнительной власти позволил выявить некоторые недостатки в правовом регулировании их прав, обязанностей, ответственности и др. В данной связи предлагаем внести в действующее законодательство следующие изменения и дополнения:
— п. 3 ст. 1081 ГК РФ изложить в следующей редакции: «Российская Федерация, субъект Российской Федерации или муниципальное образование в случае возмещения ими вреда по основаниям, указанным в статьях 1069 и 1070 настоящего Кодекса, имеют право регресса к должностному лицу, причинившему вред, если его вина установлена приговором суда, вступившим в законную силу».
— п. 2 ст. 15 ФЗ «О государственной гражданской службе РФ» изложить следующим образом: «Гражданский служащий не вправе исполнять данное ему неправомерное поручение. При получении от соответствующего руководителя поручения, являющегося, по мнению гражданского служащего, неправомерным, гражданский служащий должен представить в письменной форме обоснование неправомерности данного поручения с указанием положений законодательства Российской Федерации, которые могут быть нарушены при исполнении данного поручения, и получить от руководителя подтверждение этого поручения в письменной форме. В случае подтверждения руководителем данного поручения в письменной форме гражданский служащий обязан отказаться от его исполнения и сообщить об этом гласно или негласно в комиссию по урегулированию конфликтов интересов и правоохранительные органы».
Наряду с этим важно обратить внимание на действующую систему государственных гарантий деятельности госслужащих. Она должна быть действенной. В частности, оплата труда госслужащих должна обеспечивать им достойный уровень жизни. В свою очередь это, на наш взгляд, позволит минимизировать коррупционные проявления в структурах власти.
Гарантия права госслужащих на профессиональную подготовку, переподготовку и стажировку должна подкрепляться продуманными решениями в сфере кадровой политики, технологии управления.
На наш взгляд, в государстве с социально-ориентированной экономикой, с социальной направленностью управленческих решений должен проявляться социальный характер государственной службы. Государственные чиновники всех рангов должны служить народу. У них должна быть заинтересованность в реализации интересов индивида, общества и государства в целом, а не отдельных лиц или групп (в том числе коммерческих, криминальных структур). В данной связи необходимо изменить приоритеты реформирования государственной службы. Отойдя от мероприятий организационно-правового характера, важно обратить самое пристальное внимание на социальную составляющую государственного управления.
Для достижения этой цели требуется реализация комплекса политических, законодательных, организационных, экономических и идеологических мер, демократизация кадровой политики и кадровой работы, обеспечение открытости процесса принятия государственных решений, коренное изменение системы подготовки и переподготовки управленческих кадров.
На наш взгляд, необходимо создать на федеральном уровне орган по управлению системой государственной службы. Данный орган должен нести полную ответственность за формирование аппарата государственной службы, за его работу, за компетентность и профессионализм государственных служащих, их профессиональную подготовку и переподготовку, материальное, социальное обеспечение и другие вопросы в сфере обеспечения эффективной работы государственной службы РФ. Аналогичные структуры необходимо иметь и в каждом субъекте Российской Федерации.
Формирование кадрового состава государственной службы должно основываться на системе «достоинств и заслуг», которая успешно применяется в зарубежных странах. Внедрение данной системы позволит после прохождения строгого отбора поступать в систему государственного управления только профессиональным, морально устойчивым, креативным специалистам, обладающим высокой деловой культурой и культурой общения.

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

1. Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. (в ред. ФКЗ от 30.12.2008 № 7-ФКЗ) // Собрание законодательства РФ. — 2009. — № 4. — Ст. 445.
2. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 № 51-ФЗ (ред. от 06.12.2011) // Собрание законодательства РФ. — 1994. — № 32. — Ст. 3301.
3. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть вторая) от 26.01.1996 № 14-ФЗ (ред. от 30.11.2011) // Собрание законодательства РФ. — 1996. — № 5. — Ст. 410.
4. Уголовный кодекс Российской Федерации от 13.06.1996 № 63-ФЗ (ред. от 05.06.2012) // Собрание законодательства РФ. – 1996. — № 25. — Ст. 2954.
5. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ (ред. от 10.07.2012) // Собрание законодательства РФ. – 2002. -№ 1 (ч. 1). — Ст. 1.
6. Трудовой кодекс Российской Федерации от 30.12.2001 № 197-ФЗ (ред. от 23.04.2012) // Собрание законодательства РФ. – 2002. — № 1 (ч. 1). — Ст. 3.
7. Федеральный закон от 17.01.1992 № 2202-1 (ред. от 21.11.2011) «О прокуратуре Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. – 1995. — № 47. — Ст. 4472.
8. Федеральный закон от 28 марта 1998 г. № 53-ФЗ (ред. от 08.12.2011) «О воинской обязанности и военной службе» // Собрание законодательства РФ. – 1998. — № 13. — Ст. 1475.
9. Федеральный закон от 31 мая 2002 г. № 62-ФЗ (ред. от 28.06.2009) «О гражданстве Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. – 2002. — № 22. — Ст. 2031.