Проблемы двойного гражданства в международном праве и национальном законодательстве

Description

СОДЕРЖАНИЕ

Введение 3
1. Институт двойного гражданства в международном праве 6
1.1 Понятие и сущность двойного гражданства. Отличие от смежных правовых явлений (второе гражданство, гражданство Европейского Союза) 6
1.2 Международно-правовое регулирование двойного гражданства 15
1.3 Регулирование двойного гражданства в странах СНГ 20
2. Проблема двойного гражданства в национальном законодательстве 26
2.1 Понимание двойного гражданства в российском праве 26
2.2 Правовой статус лиц с двойным гражданством по российскому законодательству 30
2.3 Актуальные проблемы правового регулирования института двойного гражданства в законодательстве РФ и пути их решения 36
Заключение 46
Список литературы 49

ВВЕДЕНИЕ

Институт гражданства является основным связующим звеном отношений между государством и обществом [84, стр. 5]; важнейшим элементом правового положения (статуса) личности и одновременно основой конституционного строя [42, стр. 65]. Данный институт относится к внутригосударственным правовым категориям, и каждое государство самостоятельно на национальном уровне осуществляет правовое регулирование вопросов, связанных с гражданством, в том числе в отношении лиц, обладающих двойным или даже множественным гражданством.
Лица с двойным (бипатриды) или множественным гражданством имеют сложное правовое положение, поскольку зачастую возникают коллизии при использовании ими прав и исполнении обязанностей по отношению к странам их гражданства. Несколько государств могут одновременно притязать на одно и то же лицо как своего гражданина, что влечет ряд проблем не только для лица в определенных ситуациях, но и для государств (военная служба, дипломатическая защита, налоги, экстрадиция и др.).
В отечественной правовой литературе двойное гражданство рассматривалось, да и продолжает рассматриваться, как коллизионное, и в силу этого, безусловно, нежелательное явление [88, стр. 117; 78, стр. 109; 87, стр. 191].
Несмотря на закрепление на международном и национальном уровнях правовых предписаний о наличии двойного гражданства, вопрос о том, в каких случаях допускается приобретение второго гражданства и что следует понимать под двойным гражданством, остается дискуссионным. В научных исследованиях основные спорные вопросы связаны с понятийным аппаратом, причинами возникновения, правовыми последствиями, способами устранения двойного гражданства. При этом основная проблема заключается в отсутствии единых стандартов правового регулирования этого правового явления, как на национальном, так и на международном уровне.
В данной связи эффективно решить проблемы двойного гражданства можно только путем комплексного его исследования.
Актуальность темы исследования состоит в том, что институт двойного гражданства на сегодняшний день имеет слабое юридическое оформление в нормах международных конвенций и национальном законодательстве, в частности в законах РФ. В свою очередь подобный правовой вакуум порождает бурные дискуссии в отечественной правовой науке вокруг этого явления, а также создает определенные правоприменительные трудности и в целом тормозит развитие института двойного гражданства.
Объект исследования – общественные отношения в сфере двойного гражданства.
Предмет исследования – нормы международных конвенций, законодательства стран СНГ и Российской Федерации, посвященные институту двойного гражданства.
Цель исследования – правовой анализ проблемы двойного гражданства в международном праве и национальном законодательстве.
Для достижения поставленной цели нами сформулированы следующие задачи:
1) определить понятие и сущность двойного гражданства, его отличие от смежных правовых явлений (второе гражданство, гражданство Европейского Союза);
2) изучить международно-правовое регулирование двойного гражданства;
3) рассмотреть регулирование двойного гражданства в странах СНГ;
4) исследовать понимание двойного гражданства в российском праве;
5) рассмотреть правовой статус лиц с двойным гражданством по российскому законодательству;
6) выявить актуальные проблемы правового регулирования института двойного гражданства в законодательстве РФ и предложить пути их решения.
Научную базу исследования составили труды таких ученых-международников и правоведов как С.А. Авакьян, М.В. Баглай, Е.Ю. Бархатова, А.В. Белов, А.А. Богославский, Т.А. Васильева, Н.В. Витрук, А.М. Тесленко, Н.А. Дунайло, А.А. Григорьев, Р.М. Валеев, А.И. Ковлер, Р.А. Каламкарян, Г.И. Тункин, А.В. Мицкевич, Г.М. Мелков, Е.С. Смирнова, Т.В. Решетнева, К.М. Худолей, Ю.Х. Яхина, А.А. Яковлев и др.
Методы исследования – общенаучные и частнонаучные методы исследования явлений и процессов, в том числе исторический, материалистической диалектики, системного анализа, сравнительно-правовой, формально-юридический, логический и другие методы исследования изучаемых явлений.
Структура работы определена ее целью и задачами. Работа состоит из введения, двух глав, 6 параграфов, заключении и списка литературы. В первой главе работы определены понятие и сущность двойного гражданства, исследуются проблемы двойного гражданства в международном праве и странах СНГ. Вторая глава работы посвящена правовому регулированию двойного гражданства и статуса бипатридов в законодательстве РФ. В ней также исследуются актуальные проблемы законодательного оформления этого института и предложены пути их решения.

1. ИНСТИТУТ ДВОЙНОГО ГРАЖДАНСТВА В МЕЖДУНАРОДНОМ ПРАВЕ

1.1. Понятие и сущность двойного гражданства. Отличие от смежных правовых явлений (второе гражданство, гражданство Европейского Союза)

В силу ряда обстоятельств физическое лицо может быть бипатридом, т.е. оказаться в правовом состоянии одновременного гражданства двух государств (двойное гражданство). В жизни лица могут иметь гражданство не только двух, но и более государств. Это приводит к выработке термина «множественное гражданство». При этом в научных трудах российских ученых М.В. Баглая [37, стр. 266], Г.И. Тункина [68, стр. 305], С.А. Авакьяна [35, стр. 38-40], Р.М. Валеева [61, стр. 197] используется обычно термин «двойное гражданство», который фактически отождествляется с «множественным гражданством».
В западной юридической литературе термин «множественное гражданство» является наиболее употребимым. Традиционно под множественным гражданством понимают такой правовой статус лица, при котором оно одновременно обладает гражданством двух (двойное гражданство или бипатризм) и более государств [62, стр. 168]. Однако в юридической литературе можно встретить несколько иной подход к определению понятия множественное гражданство. Так, А.А. Григорьев предлагает следующее определение: множественное гражданство – это «сложное правовое состояние, выражаемое через сложное правоотношение, оформляющее многосоставное социально-политическое, экономическое, культурное и нравственное взаимоотношение между государствами (предоставителями гражданства) и
2. ПРОБЛЕМА ДВОЙНОГО ГРАЖДАНСТВА В НАЦИОНАЛЬНОМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ

2.1. Понимание двойного гражданства в российском праве

Отношение Российской Федерации к институту двойного гражданства носит достаточно лояльный характер: российский гражданин может иметь двойное гражданство, если это предусмотрено федеральным законом или международным договором РФ. Такой подход в целом для Российского государства, включая Российскую империю и СССР, не характерен. Двойное гражданство в эти исторические периоды не допускалось. Правда, в Российской империи в XIX в. законодательно закреплялась такая категория населения, как иностранцы, имеющие российское подданство («иностранцы вечно подданные»), и их правовой статус отличался от статуса «природных подданных» Российской империи. Отличие не было значительным и выражалось в ограничении прав, касающихся государственной службы [82, стр. 62]. Это напоминает статус современных бипатридов, но в то время в России двойное подданство юридически отсутствовало.
В Советском Союзе за все время его существования действовал принцип не только единого, но и единственного гражданства. В условиях жесткого идеологического противоречия двух политических систем иного просто быть не могло [42, стр. 65]. Законодательство СССР содержало норму о непризнании за гражданами СССР иностранного гражданства (двойного гражданства). В 1950-1980-х гг. заключались конвенции об урегулировании и предотвращении случаев приобретения двойного гражданства. Договоры о предотвращении возникновения случаев двойного гражданства были заключены с большинством социалистических стран: Венгрией (1963 г.), Польшей (1965 г.), Болгарией (1966 г.), ГДР (1969 г.), Монголией (1975 г.), Румынией и Чехословакией (1978 г.) [84, стр. 6]. Как отмечает Е.П. Сигарева, основной идеей этого международно-правового регулирования была ликвидация двойного гражданства на основе оптации, то есть, добровольного выбора гражданства [80, стр. 12].
Только после распада СССР в 1991 г. Закон о гражданстве разрешил в Российской Федерации двойное гражданство [34]. Возможность двойного гражданства предусматривалась только на основе двусторонних межгосударственных договоров, которые были заключены с Туркменией (в 1993 г.) и Таджикистаном (в 1995 г.). По мнению О.Е. Кутафина, это было связано с проблемой соотечественников, которые, по разным причинам, не смогли переселиться в этот период в Россию. Заключенные договора позволяли им, являясь гражданами России, надеяться на своевременную и полную защиту за рубежом [54, стр. 45].
Международные соглашения с Туркменистаном и Таджикистаном призваны были разрешить, в первую очередь, вопрос, каким образом гражданин России, имеющий двойное гражданство, включая и гражданство России, будет осуществлять свои права и обязанности по отношению к двум государствам. Например, в соответствии с вышеуказанными договоренностями с Таджикистаном, владелец двух паспортов «в полном объеме пользуется правами и свободами, а также несет обязанности гражданина страны, на территории которой он постоянно проживает» [80, стр. 12]. В частности, прохождение воинской службы осуществляется в соответствии с законодательством той страны, на территории которой гражданин двух государств постоянно проживает на момент призыва, иными словами речь идет о недопущении службы в армии двух государств. Таким же образом решается вопрос о социальном обеспечении лиц с двойным гражданством. То есть, социальное обеспечение, образование, медицинское обслуживание лиц,
ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Анализ исследуемой темы позволяет сделать следующие выводы и предложения.
Двойное гражданство – это правовой статус лица, при котором он одновременно обладает гражданством двух государств, пользуется их покровительством и защитой, сохраняет права и обязанности Данный институт следует отличать от таких правовых явлений как второе гражданство и гражданство международных организаций. Двойное гражданство отличается от второго гражданства по процедуре приобретения. Первое приобретается исключительно с согласия компетентных государственных органов, а второе – независимо от такого согласия. Гражданство международных организаций (например, гражданство Европейского Союза) не является гражданством с точки зрения права, т.к. оно лишь направлено на более гарантированное обеспечение прав и свобод граждан тех стран, которые входят в Европейский союз. Кроме того, предоставителями гражданства могут быть только государственные образования. Поэтому обладание лицом гражданством государства-участника ЕС и гражданством Союза не подпадает под признаки двойного гражданства.
Международно-правовое регулирование института двойного гражданства осуществляется с помощью Конвенций ООН, Конвенций, принятых в рамках Совета Европы, международных двусторонних соглашений государств. Указанные акты исходят из принципа сокращения случаев двойного гражданства. Нормы международного права допускают двойное гражданство лишь в виде исключения или по международному договору.
Сегодня практически все страны СНГ, часть которых вступила в Евросоюз, де-юре признают институт двойного гражданства лишь на основании международного договора или специального закона. Однако де-факто, такие международные соглашения обычно отсутствуют, и институт двойного гражданства остается продекларированным правовым явлением.
Не исключение и Россия, которая также является государством-участником СНГ. В нашей стране двойное гражданство относительно новое правовое явление. Впервые оно было закреплено в Законе о гражданстве 1991 г. Современное российское законодательство признает институт двойного гражданства с определенными оговорками. Статус двойного гражданства возможен в случаях, установленных федеральным законом или международным договором РФ. Сегодня Договор об урегулировании вопросов двойного гражданства есть только с Таджикистаном. Он был заключен в сентябре 1995 г.
Основы правового статуса бипатридов в нашей стране закреплены в ст. 62 Конституции РФ и ст. 6 ФЗ «О гражданстве Российской Федерации». Граждане РФ, имеющее двойное гражданство пользуются правами и обязанностями в той стране, где они преимущественно проживают. Это касается права на социальное обеспечение, воинской обязанности, обязанностей налогоплательщика. В то же время такие лица находятся под правовой защитой обоих государств. Специальными федеральными законами для бипатридов установлены ограничения их политических прав. В частности, они не могут занимать высшие государственные должности (президент РФ, Председатель и члены Правительства РФ и пр.), должности государственной и муниципальной службы и пр. Для них также установлены определенные запреты в сфере несения военной службы, службы в ФСБ, в предпринимательской деятельности и иных областях жизнедеятельности.
В России институт двойного гражданства находится на этапе становления. Именно поэтому он еще недостаточно урегулирован действующим законодательством РФ. В связи с этим предлагаем в целях комплексного его оформления принять специальный федеральный закон «О правовом положении граждан Российской Федерации, имеющих двойное или множественное гражданство». В нем, прежде всего, необходимо закрепить основной понятийный аппарат. Термин «двойное гражданство» предлагаем сформулировать так: «множественное гражданство — наличие у гражданина Российской Федерации гражданства (подданства) одного (двойное гражданство) или нескольких иностранных государств в случаях, установленных федеральным законом и международным договором».
В этом законодательном акте важно закрепить права и обязанности лиц с двойным гражданством, ограничения и запреты для них, процедуру приобретения статуса двойного гражданства и отказа от одного из них, ответственность за неисполнение установленных законом правил и пр. Необходимо также специальный раздел в этом законе посвятить второму гражданству (фактическое двойное гражданство), придав этому статусу юридическое значение.
Указанные нововведения позволят окончательно оформить институт двойного гражданства в комплексный правовой институт, а также избежать правоприменительных проблем на практике и случаев дискриминации прав личности в анализируемой сфере.

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

1. Всеобщая декларация прав человека. Принята Генеральной Ассамблеей ООН 10.12.1948 // Международные акты о правах человека: Сборник договоров. – М.: Норма, 2000. – 445 с.
2. Международный пакт о гражданских и политических правах. Принят 06.12.1966 Резолюцией 2200 (XXI) на 1496-ом пленарном заседании Генеральной Ассамблеи ООН // Международное публичное право. Сборник документов: в 3 т: Т. 1. — М.: БЕК, 1996. – 780 с.
3. Конвенция о некоторых вопросах, относящихся к коллизиям законов о гражданстве. Заключена 12.04.1930г. в г. Гааге // ССП «Консультант Плюс».
4. Конвенция о сокращении случаев множественного гражданства и о воинской повинности в случаях множественного гражданства. Заключена в г. Страсбурге 06.05.1963г. // ССП «Консультант Плюс».
5. Европейская конвенция о гражданстве (ETS № 166). Заключена в г. Страсбурге 06.11.1997г. // ССП «Консультант Плюс».
6. Римский статут Международного уголовного суда. Принят в г. Риме 17.07.1998 г. // ССП «Консультант Плюс».
7. Протокол, вносящий поправки в Конвенцию о сокращении случаев множественного гражданства и о воинской обязанности в случаях множественного гражданства (ETS № 95). Подписан в г. Страсбурге 24.11.1977г. // ССП «Консультант Плюс».
8. Модельный закон «О согласованных принципах регулирования гражданства» // Межпарламентская Ассамблея государств Информационный бюллетень. -1993. — № 2. — С. 20-21.