Правовой статус полномочного представителя Президента РФ

Description

Содержание
Перечень сокращений 3
Введение 4
1. Правовые основы института полномочного представителя Президента РФ 2
1.1. Становление института полномочного представителя Президента в Российской Федерации 9
1.2. Конституционно-правовой статус полномочных представителей Президента Российской Федерации 39
2. Реализация статуса полномочных представителей Президента Российской Федерации федеральных округах 56
2.1. Основные задачи и функции полномочного представителя Президента РФ в федеральных округах 56
2.2. Организационно-правовые основы деятельности полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах 86
2.3. Перспективы развития института полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах 96
Заключение 106
Список использованной литературы 109

Введение

Актуальность темы исследования обусловлена тем, с момента образования института полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах (далее полномочных представителей) прошло уже более десяти лет. Кризисная ситуация, вызвавшая необходимость принятия этого решения, качественно изменилась. В настоящее время данный институт функционирует в условиях стабилизации системы взаимоотношений федерального центра и субъектов, выстроенной вертикали органов государственной власти и управления РФ, высокого уровня доверия к главе государства.
Полномочные представители поэтапно реализуют свои задачи, определяемые главой государства: восстановление и обеспечение в стране законности, единого конституционного, правового и экономического пространства; обеспечение разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ; содействия реализации национальных проектов и преодоление экономического кризиса. Помимо этого, в соответствии с Указом Президента РФ от 13 мая 2000 года №849, утверждающим Положение «О полномочном представителе Президента Российской федерации в федеральном округе» текущая деятельность полномочных представителей направлена и на решение иных, не менее важных задач: выполнение поручений Президента РФ по реализации основных направлений внутренней и внешней политики государства на местах; осуществление контроля за исполнением решений федеральных органов государственной власти; проведение кадровой политики главы государства; информирование Президента РФ о положении дел в области обеспечения национальной безопасности, о политических, социально-экономических и иных процессах в федеральном округе.
Не случайно, поэтому в средствах массовой информации идет активное обсуждение вопросов деятельности полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах.
Для нашей страны — федерации с республиканской формой правления, институт полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах является важным механизмом эффективного управления страной, отвечающим историческим традициям и специфики российского государства.
Следует признать, что правовой статус института весьма противоречив, поскольку он, являясь элементом реализации власти главы государства, не определен Конституцией РФ, где также не предусмотрено и наличие самих федеральных округов.
Одно только это обстоятельство требует тщательного критического осмысления исторической и государственно-правовой ценности накопленного опыта создания и функционирования института полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах, оценки его легитимности и целесообразности сохранения (развития) с учетом достигнутых результатов, мнений экспертов-политологов, юристов и экономистов, населения России и мирового опыта. При необходимости — разработки конкретных научно-обоснованных рекомендаций и предложений, включая внесение соответствующих изменений и дополнений в законодательство.
Таким образом, вопросы совершенствования правовых основ института федеральных округов и полномочных представителей в них представляют как практический, так и теоретический интерес.
Вопросы обеспечения интересов федеральной государственной власти в субъектах РФ, в том числе через институт полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах, ранее исследовались многими учеными, в том числе в трудах С.А. Авакьяна, А.С. Автономова, Д.Н. Бахраха, И.Л. Бачило, М.В. Баглая, Р.Ф. Васильева, Г.В. Вернадского, А.В. Гайды, В.Ю. Каткова, С.В. Кодана, Е.И. Козловой, О.Е. Кутафина, В.А. Лысенко, В.Н. Лысенко, Г.В. Мальцева, Г.О. Матюшкина, А.С. Прудникова, А.А. Саурина, И.В. Сысковой, А.Г. Трифонова, В.И. Червонюка, А.Г. Хабибуллина, Т.Я. Хабриевой, К.В. Черкасова, В.Н. Шарикова и многих других.
Объектом исследования является организация и функционирование института полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах и их конституционно-правовое обеспечение.
Предметом исследования является конституционно-правовой статус полномочных представителей Президента Российской Федерации, практические формы его реализации и пути развития на современном этапе.
Цель исследования – комплексный анализ конституционно-правового статуса полномочных представителей Президента Российской Федерации.
Цель исследования предопределила решение следующих задач:
изучение российского исторического опыта взаимодействия центральной власти и местных властей, определение возможных форм центрального представительства на местах;
1) выявление предпосылок и условий становления института представительства центральной власти на местах;
2) определение конституционно-правового статуса полномочных представителей Президента Российской Федерации;
3) исследование основных задач и функций полномочного представителя Президента РФ в федеральных округах;
4) анализ организационно-правовых основ деятельности полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах;
5) предложение перспектив развития института полномочных
представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах.
Методы исследования: анализа, синтез, метод комплексного подхода, а также метод исторический, технико-юридический и иные методы.
Основные положения, выносимые на защиту.
1. Создание института полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах, — закономерный процесс, характеризующий особенности российской государственности на протяжении всего пути ее исторического развития.
2. Полномочный представитель Президента РФ — назначаемое Президентом РФ должностное лицо, представляющее главу государства на определенной части территории страны (в федеральном округе), в конкретном государственном органе, международной или иной организации либо для разрешения конкретных вопросов, осуществляющее свою служебную деятельность на конституционно-правовой основе в целях обеспечения реализации главой государства его конституционных полномочий.
3. В системе органов государственной власти и управления РФ полномочные представители Президента РФ в федеральных округах и их аппараты занимают особое место в качестве органов общей компетенции.
Особенностью данных органов является отсутствие должной правовой регламентации структуры аппарата и возможность их формирования полномочными представителями, что приводит к гибкости структуры аппаратов, и является положительным на современном этапе.
4. Обоснование важности сохранения института полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах и необходимого инструмента для эффективного противодействия новым угрозам и вызовам российской государственности.
Практическая значимость исследования состоит в том, что результаты исследования могут применяться в деятельности полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах, их аппаратов и совещательных и консультативных органов при полномочных представителях; а также могут использоваться при разработке и преподавании курсов конституционного права России; в учебном процессе в качестве пособия при изучении организации и деятельности Президента РФ и его вспомогательных органов.
1. Правовые основы института полномочного представителя Президента РФ

1.1. Становление института полномочного представителя Президента в Российской Федерации

В истории России институт представительства интересов высшего должностного лица государства на местах был актуальным всегда: с момента образования Московского царства и до настоящего времени. Связано это с особенностями нашей страны — огромного государственного образования с обширной территорией и многонациональным составом населения.
Эти особенности российского государства обусловливали наличие противоречий между действиями представителей государственной власти РФ и ее субъектов. С одной стороны, центральная государственная власть не владела объективной информацией о состоянии регионов и, следовательно, зачастую отдавала распоряжения без учета реальной обстановки, сложившейся в той или иной административно-территориальной единице, с другой стороны, региональные чиновники, находясь на значительном удалении от центральной власти, по сути, становились самостоятельными субъектами управления и осуществляли управленческие функции по собственному усмотрению, нередко приобретавшему характер деспотии и произвола .
России, чтобы выжить во враждебном окружении, объективно требовалась модель государственного устройства, обеспечивающая необходимое для каждого исторического периода сочетание общегосударственных и региональных интересов, четкий контроль на местах и оперативное вмешательство при возникновении внешних и внутренних угроз и вызовов.
Следует заметить, что уже в XVII в. русские цари правили самым большим государством того времени — в 1600 г. Россия равнялась по площади всей остальной Европе.5 Естественно, что российский царь не мог непосредственно управлять каждой из своих вотчин, и ему объективно был необходим институт полномочных представителей на местах как незаменимый элемент управления страной.
На протяжении многих веков русские цари, императоры, генеральные секретари и президенты апробировали различные формы своего представительства в регионах, направляя туда высших чиновников, называя их посадниками, воеводами, волостелями, губернаторами, генерал-губернаторами, наместниками, земскими начальниками, губернскими комиссарами, полномочными представителями .
В историческом аспекте институт представительства Главы государства Российского на местах, можно подразделить на три условных периода:
1) дореволюционный (XV в. — 1917 г.) (в рамках которого происходило формирование системы: император — генерал-губернатор — губернатор);
2) советский (1917 г. — 1991 г.г.), основной чертой которого является слияние партийной и государственной власти;
3) современный период (1991 г. — н.в.), включающий введение института представителей Президента РФ во всех субъектах РФ, а, с 2000 г. — института полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах.
Согласно мнению многих авторов, прообразом нынешних полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах является институт генерал-губернаторов, существовавший в России в XVIII — XIX веках, а аналогией нынешним федеральным округам РФ — генерал-

2. Реализация статуса полномочных представителей Президента Российской Федерации федеральных округах

2.1. Основные задачи и функции полномочного представителя Президента РФ в федеральных округах

Непосредственное обеспечение деятельности полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах осуществляют их аппараты, которые являются структурными подразделениями Администрации Президента РФ и осуществляют свою деятельность на основании Указа Президента Российской Федерации от 13 мая 2000 года № 849 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе».
Структуру и штатную численность аппарата полномочного представителя утверждает руководитель Администрации Президента РФ, он же определяет количество заместителей полномочного представителя.
Полномочный представитель Президента РФ в федеральном округе:
 руководит деятельностью аппарата, обеспечивая решение возложенных на него задач; утверждает должностные инструкции работников аппарата;
 распределяет обязанности между своими заместителями;
 по согласованию с Управлением Президента РФ по кадровым вопросам и государственным наградам назначает на должность и освобождает от должности работников своего аппарата, поощряет и применяет меры дисциплинарного взыскания, кроме заместителей и помощников полномочных представителей (освобождает от должности, применяет меры поощрения и дисциплинарного взыскания Руководитель Администрации Президента РФ);
 подписывает служебную документацию в пределах своей компетенции;
 издает распоряжения по вопросам деятельности аппарата; решает вопросы о командировании сотрудников аппарата в пределах РФ.
Информационное, документационное, материально-техническое, правовое и транспортное обеспечение деятельности; обеспечение служебными и жилыми помещениями, медицинское, социально-бытовое обслуживание полномочного представителя и его аппарата осуществляют подразделения Администрации Президента РФ и Управление делами Президента РФ, а также органы исполнительной власти субъектов РФ в соответствующем федеральном округе, на основе соглашений с Администрацией Президента РФ. Расходы на эти цели производятся за счет сметы Администрации Президента РФ.
Полномочные представители в каждом федеральном округе формируют свои аппараты исходя из особенностей округа, специфики поставленных Президентом РФ задач и иных обстоятельств. Структура аппаратов, таким образом, достаточно мобильна и имеет возможности для адаптации к любым задачам, которые может поставить своим полномочным представителям Президент РФ.
В то же время, анализ структур аппаратов полномочных представителей разных округов, позволяет говорить об их организационном единстве, наличии типовых организационно-штатных структур. В обобщенном виде структура аппаратов полномочных представителей привязывается к основным направлениям их деятельности: организационно-координационному, контрольному, обеспечительному (кадровому) и отчетно-аналитическому.
Так, в обеспечение организационно-координационного направления во всех федеральных округах созданы Департаменты по внутренней политике (в Сибирском федеральном округе — Департамент по внутренней политике и обеспечению конституционных прав граждан), которые:
1. Обеспечивают взаимодействие полномочных представителей с органами государственной власти, органами местного самоуправления, а
Заключение

По итогам настоящего исследования можно сделать следующие выводы.
Основываясь на позиции, согласно которой Россия — президентская республика можно прийти к выводу о том, что конституционные противоречия в установлении статуса Президента РФ как главы государства и фактическом осуществлении им функций главы исполнительной власти, в установлении места Президента РФ в системе разделения властей ведет к проблеме определения места полномочных представителей в системе органов государственной власти.
Это связано с тем, что полномочные представители имеют статус личных представителей Президента в пределах соответствующего федерального округа и подчиняются непосредственно Президенту РФ.
В работе проанализированы формы реализации правового статуса полномочных представителей Президента РФ в округах, а именно организационно-координационная, контрольная, обеспечительная и отчетно-аналитическая; рассмотрена их деятельность в области согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти всех уровней; контроля за исполнением в федеральном округе решений федеральных органов государственной власти; обеспечения реализации кадровой политики Президента РФ, анализа оперативной обстановки в стране и оперативному информированию главы государства.
Отмечено, что образование федеральных округов и создание специальных органов управления — полномочных представителей Президента РФ, приблизило структуры федерального управления к субъектам РФ, в первую очередь — к населению; повысило эффективность реализации государственной политики в области территориального развития, обеспечило единство правового и экономического пространства в работе установлено, что полномочный представитель в каждом федеральном округе формирует свой аппарат, а также консультативные и совещательные органы исходя из особенностей округа (национальных, культурных, экономических, социальных и иных), специфики решаемых задач и иных обстоятельств. В результате, структура аппаратов полномочных представителей, система коллегиальных и совещательных органов достаточно мобильны и, следовательно могут адаптироваться к любым задачам, которые ставит своим полномочным представителям Президент РФ.
Единой модели выполнения полномочным представителем своих задач и функций в настоящее время не существует. Ключевую роль играет персональный фактор, личность полпредов. В то же время, привлечение полномочными представителями к работе его аппарата широкого спектра общественных институтов, в том числе ассоциаций, комиссий, советов и т.д., является важным инструментом приближения института президентской власти к реальным потребностям конкретных регионов.
Полномочные представители Президента РФ в федеральных округах являются субъектами реализует свои функции в следующих формах: организация и проведение совместных совещаний правоохранительных органов и силовых ведомств; организация совместных выездов в регионы для проведения согласованных действий, проверок и оказания практической помощи местным правоохранительным органам и силовым ведомствам в борьбе с преступностью, решении других задач; изучение эффективности практики взаимодействия правоохранительных органов и силовых ведомств, распространение положительного опыта; обмен информацией по вопросам борьбы с преступностью и оперативно-служебной и боевой деятельности; издание совместных приказов, указаний, подготовка информационных писем планов совместных мероприятий; анализ эффективности деятельности правоохранительных органов и силовых ведомств, а также состояния их кадрового, материально-технического, научно-технического, штатно-финансового обеспечения; определение и организация мероприятий, направленных на ликвидацию последствий стихийных бедствий и чрезвычайных ситуаций; участие в нормотворческой деятельности; а также рассмотрение и разрешение предложений, жалоб и других обращений юридических и физических лиц по различным вопросам, касающимся деятельности правоохранительных органов и силовых ведомств в процессе функционирования общественных приемных.
Таким образом, считаем, что институт полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах по мере развития российского государства может:
 быть ликвидирован Президентом РФ за ненадобностью, как выполнившей свое временное предназначение организационно-правового механизм;
 функционировать как элемент президентской вертикали, с приданием
новых полномочий, без изменения места в системе органов государственной
власти;
 быть преобразован в качественно новый институт государственной
власти (Представитель Федерации; представитель Президента и Правительства) с приобретением новых функций и задач (с изменением места в системе органов власти и управления РФ)

Список использованных источников
2. Специальная литература

2.1. Алексеев А.А. Президент — это серьезно // Московские новости. — 1990.- № 8. февраль.
2.2. Афанасьев М.А. Управление в России: система принятия государственных решений в регионах России// Институт права и публичной политики. 2001. – С 20-27.
2.3. Бакирей А.С. Институт полномочных представителей Президента Российской Федерации в механизме согласования федеральных и региональных интересов. Дисс… кан… юр. наук.: СПб., 2004. — 211 с..
2.4. Бакирей А.С. Институт полномочных представителей Президента Российской Федерации в механизме согласования федеральных и региональных интересов. Дисс. кан. юр. наук. СПб., 2004. – 190 с.
2.5. Бирин О.Н. Административно-правовой статус полномочного представителя Президента РФ в федеральном округе: становление, развитие и реализация. (На примере Северо-Западного федерального округа). Автореф. дисс… канд. юрид. наук. СПб., 2014. — 201 с.
2.6. Вельский К. С. О реформе губернаторской должности // Государство и право. 2011. №1 — С. 11-12.
2.7. Вернадский Г.В. Очерки истории права Русского государства XVIII — XIX вв. (Период империи). М., 2008. – 278 с.
2.8. Вильчек М.И. О ключевых проблемах становления института полномочных представителей Президента РФ [Электронный ресурс]. — Режим доступа http://www.niiss.ru/badik.shtml.
2.9. Владимирский-Буданов М.Ф. Обзор истории русского права. Ростов-на-Дону. 1995. – 556 с.
2.10. Выступление Руководителя Администрации Президента Российской Федерации С. Нарышкина на совещании Администрации