Чрезвычайное положение как особый административно-правовой режим

Description

Содержание

Введение…………………………………………………………………………3
1. Режим чрезвычайного положения, его назначение……………………….7
1.1. Понятие, цели чрезвычайного положения и условия для его введения…………………………………………………………………………7
1.2. Порядок введения, меры и временное ограничение, применяемые в его условиях……………………………………………………………………….16
2. Обеспечение чрезвычайного положения и управление территорией, на которой введено чрезвычайное положение…………………………………25
2.1. Силы и средства, обеспечивающие режим чрезвычайного положения……………………………………………………………………..25
2.2. Особое управление территорией, на которой введено чрезвычайное положение……………………………………………………………………..28
3. Проблемы реализации конституционных прав и свобод человека и гражданина в условиях чрезвычайного положения…………………………33
3.1. Ограничение прав и свобод граждан в период чрезвычайного положения……………………………………………………………………..33
3.2. Проблемные аспекты гарантий прав и свобод граждан в условиях чрезвычайного положения……………………………………………………40
Заключение…………………………………………………………………….48
Список использованных источников и литературы…………………………53
Приложение……………………………………………………………………62

Введение

Рост различных чрезвычайных ситуаций в мире – это объективная реальность и современная общемировая проблема. Такая направленность будет сохраняться и дальше вследствие антропогенной деятельности, глобальных изменений климата, распространения терроризма, киберпреступности, межнациональных конфликтов, массовых беспорядков, попыток захвата государственной власти и других факторов .
В Российской Федерации за 9 месяцев 2015 г. произошло 132 чрезвычайные ситуации техногенного характера, в результате которых погиб 501 чел., пострадало 1272 чел.; 41 чрезвычайная ситуация природного характера — погибло 37 чел., пострадало 9326 чел.; 28 биолого-социальных чрезвычайных ситуаций – погибших нет, пострадало 1040 человек. По сравнению с 2014 г. за аналогичный период количество чрезвычайных ситуаций в Российской Федерации сократилось на 9,5%. В то же время увеличилось количество погибших в чрезвычайных ситуациях (538 чел. и 462 чел. соответственно) .
Возникновение чрезвычайных ситуаций приводит к снижению уровня защищенности жизненно важных интересов человека, общества и государства. Для предотвращения подобных нарушений на всей территории страны или в ее отдельных местностях может быть временно введен тот или иной правовой режим.
Правовые режимы, достаточно широко применяемые в международной и во внутригосударственной практике, представляют собой своеобразный правовой институт, направленный на установление оптимальных отношений в конкретной жизненно важной сфере .
В ряде случаев недостаточно ограничиваться лишь принятием норм, устанавливающих желательный круг правоотношений в конкретной области, особенно в сфере безопасности.
В силу особой важности той или иной регулируемой сферы возникает необходимость сопровождать принятие норм также особыми гарантиями, обеспечивающими порядок их реализации. Поэтому правовые акты, относящиеся к конкретному аспекту обеспечения жизненно важных видов деятельности государства, оснащаются и необходимым организационно-техническим механизмом их неукоснительной реализации (строгая регламентация порядка применения, специальные органы обеспечения конкретного режима и т.д.) .
Система подобных правовых и организационно-технических мер в совокупности с санкциями за нарушение установленных правил и образует в сфере безопасности комплексный юридико-организационный институт, именуемый правовым режимом.
Одним из таких режимов является режим чрезвычайного положения.
Он является правовым средством, обеспечивающим государственную и общественную безопасность, которая в соответствии со Стратегией национальной безопасности Российской Федерации достигается посредством защиты конституционного строя, суверенитета, государственной и территориальной целостности Российской Федерации, основных прав и свобод человека и гражданина, сохранения гражданского мира, политической и социальной стабильности в обществе, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера .
Режим чрезвычайного положения влечет временное ограничение отдельных конституционных прав и свобод граждан. В то же время такое ограничение должно иметь строго определенные пределы, дабы исключить всяческие злоупотребления полномочиями со стороны органов управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение. Установление пределов ограничения конституционных прав граждан является одним из проблемных вопросов науки конституционного и административного права.
В данной связи исследуемая тема представляется достаточно актуальной и практически значимой.
Объект исследования – общественные отношения в сфере правового регулирования режима чрезвычайного положения в Российской Федерации.
Предмет исследования – нормы законодательства РФ, регулирующие институт чрезвычайного положения.
Целью исследования является комплексный правовой анализ административно-правового режима чрезвычайного положения.
Для достижения поставленной цели нами были сформулированы следующие задачи:
1) определить понятие, цели, принципы, правовую основу чрезвычайного положения и условия для его введения;
2) исследовать порядок введения и временные меры принуждения, применяемые в условиях чрезвычайного положения;
3) охарактеризовать силы и средства, обеспечивающие режим чрезвычайного положения;
4) исследовать структуру и компетенцию органов особого управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение;
5) рассмотреть проблему ограничения конституционных прав и свобод граждан в период чрезвычайного положения
6) выявить проблемные аспекты гарантий прав и свобод граждан в условиях чрезвычайного положения и разработать рекомендации к их решению;
7) формулирование выводов и предложений по совершенствованию нормативного регулирования режима чрезвычайного положения.
Теоретическую основу исследования составили работы в области административного и конституционного права таких авторов как С.А. Авакьян, Д.И. Бахрах, А.П. Алехин, Елагин, М.А. Лапина, А.В. Мелехин, Б.А. Страшун, а также исследования Н.М. Алексеевой, В.В. Алешина, С.А. Аникиенко, Б.А. Бойченко, Д.М. Власова, А.В. Грязнова, В.В. Ковалева, С.И. Леншина, В.В. Лозбинева, О.Б. Нигматуллина А.В. Мартинкуса, А.Н. Померляна, С.А. Семейкина, А.И. Строителева и др., посвященные институту чрезвычайного положения.
Методы исследования анализ, синтез, познание, логический, системно-структурный, сравнительно-правовой, конкретно-социологический, статистический, математический методы, метод историзма и другие методы анализа изучаемых явлений.
Структура работы обусловлена ею целью и задачами. Работа состоит из введения, трех глав, включающих шесть параграфов, заключения, списка использованных источников и литературы.

2. Обеспечение чрезвычайного положения и управление территорией, на которой введено чрезвычайное положение

2.1. Силы и средства, обеспечивающие режим чрезвычайного положения

Для обеспечения режима чрезвычайного положения используются силы и средства органов внутренних дел, уголовно-исполнительной системы, федеральных органов безопасности, внутренних войск, а также силы и средства органов по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий. В исключительных случаях на основании указа Президента РФ в дополнение к указанным силам и средствам для обеспечения режима чрезвычайного положения могут привлекаться Вооруженные Силы РФ, другие войска, воинские формирования и органы. Пограничные органы, осуществляющие защиту и охрану Государственной границы РФ, привлекаются для обеспечения режима чрезвычайного положения только в целях охраны Государственной границы РФ .
Вооруженные Силы РФ, другие войска, воинские формирования и органы привлекаются для выполнения следующих задач:
— поддержание особого режима въезда на территорию, на которой введено чрезвычайное положение, и выезда с нее;
— охрана объектов, обеспечивающих жизнедеятельность населения и функционирование транспорта, и объектов, представляющих повышенную опасность для жизни и здоровья людей, а также для окружающей природной среды;
— разъединение противоборствующих сторон, участвующих в конфликтах, сопровождающихся насильственными действиями с применением оружия, боевой и специальной техники;
— участие в пресечении деятельности незаконных вооруженных формирований;
— участие в ликвидации чрезвычайных ситуаций и спасении жизни людей в составе сил Единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций .
Для осуществления единого управления силами и средствами, обеспечивающими режим чрезвычайного положения, указом Президента РФ назначается комендант территории, на которой введено чрезвычайное положение. Комендант вправе принимать участие во всех заседаниях органов государственной власти и заседаниях органов местного самоуправления, действующих на данной территории, и вносить предложения по вопросам, отнесенным к его компетенции. Комендант территории, на которой введено чрезвычайное положение, осуществляет руководство комендатурой этой территории. Образование комендатуры территории, на которой введено чрезвычайное положение, не приостанавливает деятельность действующих там органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления.
Комендант осуществляет следующие полномочия:
1) издает в пределах своих полномочий приказы и распоряжения по вопросам обеспечения режима чрезвычайного положения, обязательные для исполнения на соответствующей территории всеми организациями независимо от организационно-правовых форм и форм собственности и должностными лицами указанных организаций, гражданами, а также руководителями органов внутренних дел, органов по делам гражданской

3. Проблемы реализации конституционных прав и свобод человека и гражданина в условиях чрезвычайного положения

3.1. Ограничение прав и свобод граждан в период чрезвычайного положения

Приоритетная задача обеспечения прав и свобод граждан приобретает особое значение в период действия чрезвычайных правовых режимов при возникновении различных ситуаций чрезвычайного характера, когда нормальное функционирование общества и государства вследствие тех или иных причин становится невозможным.
Обеспечение прав человека в условиях данного режима включает два взаимосвязанных направления:
— во-первых, ограничение прав человека;
— во-вторых, защита прав человека .
Первое направление отражает интересы государства по нормализации обстановки внутри страны до приемлемого уровня законности и порядка.
Второе направление предусматривает обеспечение интересов человека, личности в период, когда его права и свободы становятся более уязвимыми .
Эти два направления отражают необходимость установления приемлемой границы, которая будет отделять правомерные действия властей в период действия чрезвычайного положения от беззакония .
Защита прав человека осуществляется на двух основных уровнях: международном и национальном.
В силу суверенитета государства вправе самостоятельно решать какие меры, адекватные тяжести сложившейся ситуации, необходимо предпринимать. Международное право не может ограничивать в этом государство. Вместе с тем существуют обязательства, когда мировое сообщество не только вправе, но и обязано осуществлять контроль за предпринимаемыми чрезвычайными мерами. Это связано с необходимостью контроля за соблюдением прав человека, которые в XXI в. перестали быть предметом только национального обеспечения .
И только эта сторона чрезвычайного положения, справедливо отмечают В.А. Коннов и С.В. Лебедь, является сферой международно-правового регулирования .
Заслуживает внимания позиция А.Я. Капустина, который пишет, что внутренние конфликты находятся вне зоны досягаемости международного права до тех пор, пока они не будут представлять угрозы международному миру и безопасности или приводить к массовым и грубым нарушениям прав человека .
Актуальной также представляется точка зрения Э. Давида, который считает, что если воюющей стороне и придется приостанавливать действие определенных международных договоров, она должна лишь в последнюю очередь жертвовать теми из них, которые касаются прав человека .
Как справедливо отмечают известные российские ученые В.В. Маклаков и Б.А. Страшун, «конституции часто предусматривают возможность ограничения тех или иных прав и свобод при чрезвычайных обстоятельствах».

Заключение

Анализ исследуемой темы позволяет сделать следующие основные выводы и предложения.
Режим чрезвычайного положения является комплексным межотраслевым институтом, лежащим в плоскости конституционного и административного права. С этой точки зрения он представляет собой совокупность правовых норм, которые регулируют основания и порядок его введения. Элементом данного института является чрезвычайное положение. Оно характеризуется как система сил и средств, обеспечивающих режим чрезвычайного положения, органов особого управления территорией чрезвычайного положения, а также мер и временных ограничений, применяемых при его введении. В данной связи считаем, что в ст. 1 ФКЗ «О чрезвычайном положении» необходимо разграничить термины «режим чрезвычайного положения» и «чрезвычайное положение», определив их соответствующую правовую сущность.
Режим чрезвычайного положения является достаточно эффективным средством борьбы с противоправной деятельностью незаконных вооруженных формирований, попытками вооруженного мятежа, актами терроризма, а также правовым инструментом наведения порядка и обеспечения социально-политической стабильности в государстве.
Вся совокупность правовых установлений, относящихся к режиму чрезвычайного положения, может быть разделена на две взаимосвязанные группы норм:
1) международные, конституционные и государственно-правовые установления, охватывающие основания, принципы введения чрезвычайного положения, гарантии прав и свобод личности;
2) административно-правовые и организационные элементы, касающиеся непосредственной реализации конкретных мер чрезвычайного положения.
Введение чрезвычайного положения относится к предметам исключительного ведения Российской Федерации. Данный правовой режим вводится указом Президента РФ. Его условием выступает наличие обстоятельств, представляющих непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан или конституционному строю Российской Федерации. В частности, к ним относятся попытки насильственного изменения конституционного строя, захвата или присвоения власти, вооруженный мятеж, террористические акты, массовые беспорядки, чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера — экологические бедствия, землетрясения, катастрофы и т.д. В отдельных местностях оно может быть введено на срок до 60 дней, на всей территории страны — до 30 дней.
Указ Президента РФ о чрезвычайном положении подлежит немедленному обнародованию – официальному опубликованию и доведению до населения по каналам радио и телевидения. Об этом незамедлительно информируются Совет Федерации и Государственная Дума. В течение 72 часов Совет Федерации рассматривает и утверждает либо не утверждает указ, который, в последнем случае, теряет силу. Если чрезвычайное положение объявлено на всей территории страны, Совет Федерации и Государственная дума продолжают свою работу в течение всего периода действия чрезвычайного положения.
Независимо от того, по каким основаниям и в каком территориальном масштабе введено чрезвычайное положение, возможно полное или частичное приостановление полномочий органов исполнительной власти субъекта (субъектов) РФ и органов местного самоуправления.
При этом также обеспечиваются усиление охраны общественного порядка и военных объектов, установление ограничений для финансово-экономической деятельности, введение особого порядка продажи и распределения продовольствия и предметов первой необходимости. Ограничивается проведение собраний, митингов, других массовых мероприятий, запрещаются забастовки. Вводятся ограничения на движение транспортных средств, осуществляется их досмотр. Приостанавливается деятельность химических, биологических и других опасных производств. Осуществляется эвакуация материальных и культурных ценностей в безопасные районы. Выборы и референдум в условиях чрезвычайного положения не проводятся. Президент РФ в период чрезвычайного положения вправе приостанавливать правовые акты органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления.
При введении чрезвычайного положения может быть образован особый орган (временная администрация) или назначен комендант района чрезвычайного положения. Их распоряжения обязательны для исполнения.
В зависимости от оснований введения чрезвычайного положения, могут быть осуществлены дополнительные меры. Если причиной его введения послужили насильственные действия (вооруженный мятеж, массовые беспорядки, терроризм и др.), могут быть введены комендантский час (запрет находиться на улицах и в общественных местах в определенное время) и предварительная цензура. Закон допускает также применение таких мер, как изъятие множительных (печатных и др.) средств, приостановление деятельности политических партий и других общественных объединений, проверка документов и личный досмотр, ограничение или запрещение продажи оружия, ядовитых веществ, наркотических средств, выдворение из местности лиц, нарушающих режим чрезвычайного положения, продление срока содержания под стражей некоторых лиц.
Если режим чрезвычайного положения введен в связи с чрезвычайными ситуациями природного и техногенного характера, могут быть дополнительно осуществлены следующие меры: временное отселение жителей в безопасные районы, введение карантина, других санитарно-противоэпидемических мероприятий, привлечение материальных ресурсов организаций независимо от формы собственности, изменение режима работы, временное отстранение от работы руководителей, не обеспечивающих необходимые мероприятия, трудовая повинность граждан и привлечение их транспортных средств.
К режиму чрезвычайного положения предъявляются следующие основные требования:
— открытость всего комплекса международно-правовых, национальных законодательных и подзаконных актов, касающихся правового положения субъектов режима и правоотношений между ними;
— эффективность реализации режимных законодательных актов основывается на неукоснительном соблюдении принятых решений всеми субъектами права;
— должна быть исключена возможность расширительного толкования мер принуждения при реализации режима;
— ограничение прав и свобод граждан должно быть предусмотрено законодательными актами, соответствовать требованиям ст.ст. 55, 56 Конституции РФ, нормам международного права, основываться на принципах целесообразности, разумности и законности.
Поддержание режима чрезвычайного положения практически неизбежно связано с ограничениями конституционных прав и свобод граждан, приобретающими зачастую неоправданно жесткий характер. Во избежание различного рода злоупотреблений со стороны органов управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение, целесообразно законодательно установить четкие пределы ограничения прав и свобод граждан. По нашему мнению, эти пределы должны определяться на основании принципов целесообразности, разумной достаточности и законности мер государственного ограничения прав и свобод граждан в условиях режима чрезвычайного положения. Законность означает, что подобные меры не должны противоречить нормам международного права, установленным в обществе основам правопорядка и положениям статей 55, 56 Конституции РФ.
В данной связи предлагаем:
— изменить формулировку ч. 1 ст. 28 ФКЗ «О чрезвычайном положении», а именно после слова «пределах» дополнить фразой следующего содержания: «в каких это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства»;
— дополнить ст. 28 ФКЗ «О чрезвычайном положении» ч. 3, изложив ее так: «Не подлежат ограничению права и свободы человека и гражданина, указанные в части 3 статьи 56 Конституции Российской Федерации».
Кроме того, в статьях 24, 25 «О чрезвычайном положении» следовало бы закрепить максимально полный перечень полномочий временных органов управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение. При этом за основу могут быть взяты полномочия соответствующих органов, действовавших в соответствии с Указами Президента РФ в постсоветской России в 1992-1995 гг.
Полагаем, высказанные предложения позволят обеспечить реальные гарантии конституционных прав и свобод граждан в условиях чрезвычайного положения.

Список использованных источников и литературы

2. Специальная литература
2.1. Авакьян, С.А. Конституционное право России: Учебный курс. – 6-е изд., перераб. и доп. – В 2 т. Т. 1 / С.А. Авакьян. – М.: Юристъ, 2015. – 719 с.
2.2. Административное право: учебник для вузов / Под ред. Д.Н. Бахраха, Б.В. Россинского, Ю.Н. Старилова. – М.: Норма, 2015. – 543 с.
2.3. Административное право России: курс лекций / Под ред. И.Ш. Килясханова. — М.: БФ МосУ МВД России, 2014. – 458 с.
2.4. Алексеева, Н.М. Режим чрезвычайного положения в зарубежных странах: Сборник «Актуальные вопросы модернизации института прав человека в конституционном и международном праве» / Отв. ред. Н.Н. Кулешова / Н.М. Алексеева. – М., 2015. — С. 14-17.
2.5. Алехин, А.П. Административное право Российской Федерации: Учебник / А.П. Алехин, А.А. Кармолицкий, Ю.М. Козлов. – М.: ТК Велби, 2011. – 420 с.
2.6. Алешин, В.В. Правовые основы применения режима чрезвычайного положения и режима контртеррористической операции / В.В. Алешин // Современное право. – 2011. — № 4. — С. 31-37.
2.7. Аникиенко, С.А. Административно-правовой режим чрезвычайного положения, вводимого в связи с социальными конфликтами (по материалам межнациональных конфликтов): Автореф. дисс. на соиск. учен. степ. к.ю.н. / С.А. Аникиенко. — М., 1994. – 26 с.
2.8. Бельский, К.С. Административное право / Под ред. Ю.М. Козлова и Л.Л. Попова / К.С. Бельский, Ю.М. Козлов. — М.: Юрист, 2012. – 486 с.
2.9. Бойченко, Ю.А. Принцип пропорциональности как условие закона режима чрезвычайного положения / Ю.А. Бойченко // Юрист. — 2013. — № 3. — С. 30-38.