Административная реформа Петра 1

Описание

Содержание

Введение 3
1. Предпосылки административной реформы российского государства в XVIII веке 10
1.1. Внешнеполитические и внутригосударственные факторы, влияющие на необходимость реформы государственной системы 10
1.2. Необходимость реформирования приказной системы российского государства 21
2. Административная реформа Петра I 30
2.1. Реформирование государственного аппарата в Российском государстве 30
2.2. Осуществление областной реформы 49
Заключение 61
Список использованных источников и литературы 66

Введение

Актуальность исследования. Эпоха конца XVII — начала XVIII вв. является знаковой для устройства всего будущего государственного механизма России. Это эпоха перерастания сословной монархии в абсолютную, когда процесс формирования бюрократически централизованной неограниченной монархии получил мощное ускорение, законодательное оформление и организационную завершенность в ходе реформ Петра I, спрессованных в исторически непродолжительный период времени.
Утверждение неограниченной монархии в России, при слабом развитии буржуазных отношений, консолидации феодалов, сохранении и упрочении крепостничества не может служить основанием для противопоставления Российской и западноевропейской государственности. Фактическая включенность России в европейский исторический процесс, обращение к опыту европейских абсолютных монархий как объекту подражания и заимствования, многие типичные абсолютистские государственно-правовые формы в России, и, наконец, проводимая государственная политика, «цивилизаторская деятельность» с отдельными периодами «просвещенного абсолютизма», последующая эволюция формы правления — все это позволяет говорить о наличии в России абсолютной монархии, сопоставимой с западными образцами.
История развития российских государственных институтов — одно из наиболее активно разрабатываемых научных направлений в современной отечественной историографии. Повышенный интерес к изучению данной проблемы связан с многочисленными инициативами последних лет по реформированию системы законодательной и исполнительной власти, в том числе и в сфере управления отдельными территориями — субъектами Российской Федерации, и функционирования органов местной администрации. В последнее десятилетие XX в. прослеживался курс на децентрализацию управления, в ходе которого местные управленческие структуры пытались присвоить себе полномочия власти, в результате чего в большинстве федеральных субъектов были созданы номенклатурные единицы властных органов — правительства, министерства и т.п. В последние годы наблюдается тенденция на ужесточение вертикали власти, усиление позиций федерального центра в регионах. Создание института полномочных представителей президента, реформирование Совета Федерации, наконец, вопрос о назначении губернаторов из центра позволяют делать выводы о подготовке правительства к структурным изменениям в системе местного управления.
В этой связи изучение административно — территориальных реформ Петра I представляет значительный научный интерес, так как именно в первой четверти XVIII в. были заложены основы той системы административно — территориального деления и управления, которая, видоизменяясь по форме, не изменила своей сущности до начала XX в., а отдельные ее элементы актуальны и в наше время. Исследование традиций в практике администрирования территорий позволяет внести существенные дополнения в изучение проблемы взаимодействия власти и общества, федерального центра и регионов, бюрократических институтов и выборных органов власти и управления на местах.
Степень научной разработанности темы. Административные реформы Петра I, преобразования в области государственного аппарата издавна привлекали внимание исследователей.
Основной реформой всей новой системы управления государством стала губернская реформа Петра Великого. Именно ей в историографии посвящено наибольшее количество исследовательских трудов.
Уже в работах историков второй половины XVIII в. встречаются отдельные замечания и суждения по данному вопросу.
Так, положительно оценивали значение реформ И.Н. Болтин, В.Н. Татищев и В.И. Пешков, замечая при этом, что разделение на губернии органически вытекало из административного деления, сложившегося во второй половине XVII в. Тем самым исследователи затронули аспект проблемы, нашедший свое развитие в последующих работах .
Административным реформам и отдельно губернской реформе Петра I посвятил несколько глав своего фундаментального труда К.А. Неволин , обратив внимание на то, что реформа привела к появлению новых административных учреждений в виде губернских канцелярий, среди которых выделялась Ингерманландская канцелярия как своеобразный образец для последующего распространения.
А.Д. Градовский неоднократно обращался к истории административных учреждений в России XVIII в. Он первым отметил факт влияния образцов шведской государственности на становление областных структур в начале XVIII века . А.Д. Градовский позитивно оценивал административную реформу, считая ее шагом вперед по сравнению с архаичным административно — территориальным устройством XVII в.
Однако, например, С.М. Соловьев должным образом не осветил административные реформы Петра Великого. Автор ограничился упоминанием стремлением Петра I «сохранить тишину и благоустройство в государстве» .
А.В. Лохвицкий. также позитивно оценивал результаты реформы Петра I, которой он посвятил один из разделов своей работы. Им были изучены основные нормативные акты реформы, устанавливавшие номенклатуру должностных лиц местного управления, а так же отдельные немногочисленные письма Петра I. Узость источниковой базы не позволила исследователю концептуально выйти за рамки государственной школы, основной вывод сводился к признанию исключительной и основополагающей роли государства в создании губернской системы как основы структуры местного управления в России в первой четверти XVIII в.
Автором первого комплексного исследования по истории петровских преобразований по праву можно считать П.Н. Милюкова, который подчеркивал связь реформ с военными преобразованиями, строительством флота, изменениями в налоговой и финансовой системах, таким образом никакого отрыва административной реформы от системы остальных преобразований не было .
Деятельность администрации петровских учреждений нашла свое отражение и в работе М.В. Клочкова, посвященной переписям населения конца XVII — начала XVIII вв. Автор показал, что проведение переписей явилось одной из главных задач, стоявших перед местными властями. В разделе о ландратской переписи М.В. Клочков отмечал, что ландратские коллегии практически не играли никакой существенной роли в местном управлении, а сами ландраты, хотя и заменили комендантов, но не лучше их справлялись со своими обязанностями, что ясно видно на примере проведения ими переписи дворов и населения в 1715 г.
Как правило, введение административных реформ историки стремились объяснить целым рядом причин, наиболее важными из которых считались: создание регулярной армии и флота, усиление податного гнета и, как следствие, необходимость эффективной борьбы с проявлениями недовольства социальных низов.
Авторы перечисленных работ дореволюционного периода интерпретировали, главным образом, материалы законодательства, совершенно не привлекая документы архивов учреждений. Во многом именно этим можно объяснить то, что проблема становления административно — территориальных образований в период правления Петра I не стала предметом отдельного исследования.
В целом, авторы более поздних исследований реформ местного управления увлеклись изучением их классовых аспектов, ограничивая тем самым круг проблем, которые могли быть актуальными и перспективными в разработке данной темы.
В советской историографии реформы органов местного управления не стали предметом специального изучения, им посвящались лишь отдельные главы, разделы, а чаще страницы учебников, обобщающих работ, очерков . Проводить историографический анализ всех работ советского и постсоветского периода не представляется необходимым, учитывая наличие ряда специальных исследований, касающихся именно изучения достижений исторической науки в области петроведения в целом. Новые исследования административных реформ Петра I были осуществлены М.М.Богословским , А.Г.Маньковым
Но с 80-х годов XX в. в научный оборот было введено значительное количество фундаментальных трудов и монографий, затрагивающих период правления Петра I и в числе других аспектов проблему административных реформ конца XVII — первой четверти XVIII вв. Условно все эти работы можно разделить на две группы: исследования конкретно — исторические, в которых содержаться новые фактические данные о тех или иных петровских реформах, и работы обобщающего характера, целью которых является попытка выработать новые подходы к оценке петровских преобразований как в целом, так и отдельных реформ.
В качестве примера первых, имеющего непосредственное значение для изучения поставленной выше цели данной работы следует отметить исследования Е.В. Анисимова, в которых анализировались основные направления преобразований Петра Великого .
В контексте теории абсолютизма рассматривал характер и результаты административных реформ Петра I А.Н. Медушевский, который полемизировал со шведским историком по вопросам простого копирования шведских образцов и выделения финансовых нужд в качестве основного повода к проведению административной реформы. Исследователь указывал, что петровские реформы «явились итогом важнейших тенденций общественного развития России в XVII веке» и «…значение реформ состояло в усилении централизации управления и концентрации власти в руках дворянской правящей верхушки и выражалось в бюрократизации и милитаризации государственного аппарата» .
Заслуживает внимания статья Е.Г. Авшарова, которая представляет собой анализ редакций именного указа от 18 декабря 1708 г., опубликованного в томе IV «Полного Собрания Законов» .
Тем не менее, ни губернская, ни другие административные реформы Петра I не стали темой отдельного специального исследования — работы П.Н. Мрочек — Дроздовского, М.М. Богословского, А.А. Кизеветтера, А.В. Лохвицкого, во многом уже не отвечающие требованиям современной исторической науки, и по сей день остаются единичными, посвященными данным сюжетам. Кроме того, односторонность подхода к их изучению — абсолютизация юридических нормативных положений реформ большинством дореволюционных историков, увлечение советскими исследователями ее классовыми аспектами — привело к тому, что реформы местного управления в России в первой четверти XVIII в. так и не были представлены как самостоятельное и сложное явление.
Исследование включает в себя широкий комплекс источников. Из опубликованных источников в работе использовались акты, содержащиеся в «Полном собрании законов Российской империи» и «Законодательных актах Петра I» , подготовленных Б.И. Сыромятниковым. Привлечены были так же материалы, опубликованные в «Письмах и бумагах Петра Великого» , где содержатся данные о подготовке реформ и их практическом проведении.
Объектом исследования административные преобразования в конце XVII — начале XVIII вв. и факторы, повлиявшие на формирование государственного механизма Российской империи.
Целью исследования является комплексный анализ проблем организации и проведения административной реформы Российского государства в XVIII веке, историко-правовой анализ петровских преобразований в административной, законодательной и судебной сферах.
В соответствии с этой целью, в квалификационной работе ставятся следующие задачи:
1) Рассмотреть внутриполитические и внешнеполитические условия перед началом петровских преобразований
2) Изучить необходимость реформирования приказной системы российского государства;
3) Исследовать организационное и правовое обеспечение проведения административной реформы Петром I;
4) Определить особенности реформирования государственного аппарата в Российском государстве;
5) Проанализировать осуществление областной реформы.

1. Предпосылки административной реформы российского государства в XVIII веке

1.1. Внешнеполитические и внутригосударственные факторы, влияющие на необходимость реформы государственной системы

Последняя четверть XVII в. и первая четверть XVIII в. — важная эпоха в истории России. Она ознаменовалась значительными сдвигами в жизни общества, его экономики, развития промышленности, государственном устройстве и культуре. Но особенно разительным было изменение роли России в международных отношениях. Именно в этот период Россия вошла в число сильнейших держав мира.
Чтобы лучше представить себе размах и масштабы этого возрастания роли России в жизни Европы, необходимо остановиться на ее международном положении в предшествующий период — в XVII веке.
К концу XVII в. обширное Русское государство, территория которого простиралась от Каспийского моря на юге до Полярного океана на севере и от Польши — на западе до Тихого океана, Камчатки и границ Китая — на востоке, страна с многочисленным, выносливым, энергичным и трудолюбивым населением и неисчислимыми природными богатствами, занимало в международных отношениях место, не соответствовавшее его действительным силам и возможностям.
Конечно, в XVII веке и даже до XVIII в., начиная примерно со второй половины XV в., Русское государство росло, расширялось, накапливало силы и постепенно все более привлекало внимание сначала соседних, а затем и более отдаленных государств.
Но вплоть до начала XVIII в., до Петра I, сфера участия России в европейских международных отношениях ограничивалась соседними странами Восточной и Юго-Восточной Европы — Польшей, Швецией и вассалом Оттоманской империи — Крымским ханством. Участия в делах
2. Административная реформа Петра I

2.1. Реформирование государственного аппарата в Российском государстве

В 1699 — 1701 гг. была проведена реформа центрального управления, заключавшаяся в объединении ряда приказов, которые или полностью сливались или же соединялись под начальством одного лица с сохранением аппарата каждого приказа в отдельности. В связи с новыми потребностями страны (главным образом началом Северной войны) возникло несколько новых приказов.
К осени 1699 г. в Русском государстве насчитывалось 44 приказа, но значительная часть их действовала объединено: так начальнику Посольского приказа подчинялось еще семь приказов (Великой России, Малороссийский, княжества Смоленского, а также Новгородская, Галицкая, Владимирская и Устюжская четверти).
В целом приказы составляли 24 самостоятельных ведомства: каждое из них состояло из одного или нескольких приказов.
В январе 1699 г. купцы и посадское население всех городов в финансовом, полицейском и судебном отношении были изъяты из ведомства воевод и приказов и переданы в ведение коллегиального органа — Бурмистерской палаты в Москве; с 1700 г. она получила новое название — Ратуша.
Тридцатого января 1699 г. последовал указ «Об учреждении Бурмистерской Палаты для ведомства всяких расправных дел между Гостями и посадскими людьми, для управления казенными сборами и градскими повинностями, и об исключении Гостей и посадских людей из ведомства Воевод и Приказов». Бурмистерская палата учреждалась в

Заключение

В заключение настоящего исследования необходимо зафиксировать основные положения, которые являются принципиальными для достижения цели обозначенной во введении.
Административно-правовая реформа конца XVII-начала XVIII осуществлялась в трех основных направлениях: 1) реформы административно-территориального устройства, 2) реформы государственного аппарата, 3) судебно-правовой реформы.
Последняя четверть XVII в. и первая четверть XVIII в. — важная эпоха в истории России; особенно разительным было изменение ее роли в международных отношениях. Именно в этот период Россия вошла в число сильнейших держав мира.
К концу XVII в. образовалось обширное Русское государство, но занимающее не соответствующее его действительным силам и возможностям место в международных отношениях. Вплоть до начала XVIII в., до Петра I, сфера участия России в европейских международных отношениях ограничивалась соседними странами Восточной и Юго-Восточной Европы — Польшей, Швецией и вассалом Оттоманской империи — Крымским ханством. Правительства западноевропейских стран принимали в расчет силы и возможности России только в случаях, когда дело касалось пограничных с Россией государств — Польши, Швеции и, в конце XVII в. — Турции;
Незавидным было в XVII в. и положение России относительно ее ближайших соседей. Польша по Деулинскому перемирию 1618 г. завладела коренными русскими землями, в том числе Смоленском
С внешнеполитическими потребностями реформирования государственного аппарата ощутимое влияние на динамику административной структуры государства оказывали и потребности внутриполитические. С изменением основ государства менялась и его социальная база. В первой четверти XVIII в. прослеживается целенаправленная политика ликвидации дробного деления сословий и замены их единой дворянской сословной корпорацией. Правовые источники показывают ряд мероприятий для реализации политики усиления социальной мобильности в рамках господствующего класса: замена родовитости выслугой как принципа служебного продвижения; введение Табеля о рангах как важной служебной и экономической меры (новой системы чиновного деления как основы благосостояния нового служилого слоя, распределения жалования); географическое перемещение представителей Государева двора, имевшее целью разбить боярскую сословную консолидацию.
Сложившейся механизма устройства государства, предшествовавший и предопределивший появление институтов государственного механизма периода петровских реформ.
Главным элементом российского государственного механизма в XVI-XVII вв. были «приказы» — центральные правительственные учреждения, возникшие и развивавшиеся вместе с ростом централизованного государства на Руси, система которых выполняла задачу централизации управления Русским государством. Прик5азная система являлась лишь самым первым шагом централизации управления единого Русского государства. Но далее приказный строй рос и с течением времени, происходило скорее нагромождение приказов, чем внутреннее развитие всего строя и концу XVII в. громоздкая и неповоротливая система приказов начала приходить в несоответствие с потребностями управления формировавшегося абсолютистского государства. Недостатки приказной системы постепенно затрудняли деятельность механизма государственной власти, что и привело к необходимости реформирования.
Итак, центральные органы управления, такие как Боярская дума и приказы, прежде чем трансформироваться в новые структуры, проделали значительную эволюцию. Боярская дума из органа, вершившего вместе с царем все важнейшие дела в государстве превращалась в контрольный орган, наблюдавший за деятельностью исполнительных органов (приказов) и органов местного управления.
В 1701 г. функции Боярской думы переходят к Ближней канцелярии, координирующей работу центральных органов управления.
В 1711 г. с образованием Сената прекратились дальнейшие трансформации Боярской думы. Аристократический орган, основанный на принципе местничества, исчезает окончательно. Его заменяет на вершине властной пирамиды новый бюрократический орган. Принципы его формирования (выслуга, назначение) и деятельности (специализация, следование инструкциям и регламентам) существенно отличались от принципов (традиция, спонтанность) Боярской думы.
Столь же сложный путь проделала система центральных отраслевых органов управления – приказов.
Сенат был образован в 1711 г. как чрезвычайный орган во время нахождения Петра I в военном походе. По Указу Сенат должен был, основываясь на существующем законодательстве, временно замещать царя. Реформа 1722 г. превратила Сенат в высший орган центрального исправления, вставший над всем государственным аппаратом (коллегиями и канцеляриями). В системе этих органов происходили существенные изменения.
Создание системы коллегий завершило процесс централизации и бюрократизации государственного аппарата. Четкое распределение ведомственных функций, разграничение сфер государственного управления и компетенции, единые нормы деятельности, сосредоточение управления финансами в едином учреждении — все это существенно отличало новый аппарат от приказной системы.
Также к первому этапу становления абсолютизма относится областная реформа 1708—1710 гг. Ее проведение было продиктовано множеством изъянов, обнаруженных событиями первого десятилетия XVIII в. Движения в Астрахани и на Дону показали неспособность власти на местах подавить очаги недовольства в самом зародыше. Не справлялась местная администрация и со своевременным набором рекрутов. Малоэффективной оказалась деятельность Ратуши и земских изб по сбору налогов.
Суть областной реформы состояла во введении промежуточной инстанции между уездами и приказами — появились губернии и провинции. Страна была разделена на 8 губерний во главе с губернаторами, облеченными правами главнокомандующих расположенных на территории губернии войск и всей полнотой административной и судебной власти. Не случайно губернаторами царь назначил самых надежных соратников: А. Д. Меншикова, Ф. М. Апраксина, Д. М. Голицына, Т. Н. Стрешнева и др.
Областная реформа имела два следствия. Первое состояло в значительном увеличении штата чиновников, которые, подобно саранче, опустошали управляемые территории всякого рода узаконенными сборами, а также поборами в свою пользу. Другое следствие — ломка существовавшего аппарата: прекратили существование областные приказы — Казанского дворца, Сибирский, Смоленский, а также Ратуша и ее местные органы — земские избы, поскольку сбором налогов стала ведать новая администрация.
Сделаем ряд существенных выводов, вытекающих из проделанного анализа внешнеполитических и внутриполитических потребностей реконструкции государственной системы тогдашней России и ее управленческого (приказного) аппарата:
В период петровских преобразований Россия из государства, находящегося на окраине международной жизни, превращается в одну из сильнейших держав мира.
Удалось нейтрализовать, а затем и переломить усилия западных соседей России, направленные на ее изоляцию от морских сообщений, с сохранением экономической отсталости.
Осознается потребность классификации социальной мобильности — замена родовитости выслугой как условия служебного продвижения.
Функциональное назначение подданного Российского государства оказывается более важным, чем его сословное происхождение.
Реформирование приказного строя было сопряжено со множеством трудностей как административного, так и иного характера. Целью реформ было утверждение коллегиальности.
Итак, создание коллегиального типа управления было необычным для приказного строя. Административные реформы — создание и укрепление центрального и местного аппарата управления — являлись важной составной частью преобразований первой четверти XVIII в.

Список использованных источников и литературы

II. Литература

2.1. Авшаров, Е.Г. К истории I областной реформы (1707 — 1709) / Е.Г. Авшаров // Русский город. — 1982. — Вып. 5.-С. 92-102.
2.2. Анисимов, Е.В. Государственные преобразования и самодержавие Петра Великого в первой четверти XVIII веках / Е.В.Анисимов. — СПб.: Дмитрий Буланин, 1997. – 360 с.
2.3. Анисимов, Е.В. Податная реформа Петра I. Введение подушной подати в России. 1719 — 1728 гг. / Е.В.Анисимов — Л., 1982. – 105 с.
2.4. Беляев, И.Д. Лекции по Истории Русского Законодательства (по изд. 1888 г) / И.Д.Беляев. — М., 2004. — 830 с.
2.5. Берендтс, Э.Н. Барон А. X. фон Люберас и его записка об устройстве коллегий в России (по изд. 1891 г) / Э.Н,Берендтс. — СПб., 2002. – 110 с.
2.6. Богословский, М.М. Областная реформа Петра Великого: Провинция, 1719 – 1729 (по изд 1902 г) /М. Богословский. — М, 2002. – 211 с.
2.7. Богословский, М. Городская реформа 1699 года /М. Богословский. //Муниципальное право. -2004. — № 2. — С. 69-77.
2.8. Богоявленский, С.К. Приказные суды XVII в. /М. Богоявленский. — М., 1946. – 150 с.
2.9. Болтин, И.Н. Примечания на «Историю древния и нынешнея России» г. Леклерка / И.Н. Болтин — Б.м, 1788. — 299 с.
2.10. Владимирский-Буданов М. Ф. Обзор истории русского права /М.Ф.Владимирский-Буданов. — М.: Территория будущего, 2005. — 380 с.
2.11. Горская, Н.А. Представления о собственности в Российском обществе XY — XVIII вв. /Н.А. Горская. — М, 1998. – 150 с.
2.12. Государство и общество в России: XV – начало XX в. — СПб., 2008. – 311 с.